L’indemnité représentative de frais de mandat (IRFM) représente un élément important du statut du député dans la mesure où, forfaitaire et égalitaire, elle place tous les représentants de la Nation dans une situation équivalente afin de leur permettre d’exercer leur mandat en toute indépendance comme le prescrit l’article 2 du code de déontologie des députés. En ce sens, elle concourt à l’autonomie de l’Assemblée nationale et, par suite, au respect du principe constitutionnel de séparation des pouvoirs.

I. Les sources juridiques de l’IRFM

L’assise juridique de l’indemnité représentative de frais de mandat n’est pas clairement définie. Ainsi, l’ordonnance n° 58-1210 du 13 décembre 1958 portant loi organique relative à l'indemnité des membres du Parlement n’en fait pas mention. Elle n’est pas davantage prévue par le Règlement de l’Assemblée nationale qui, dans son article 159, ne mentionne que l’indemnité de fonction.

Créée au fil du temps par des décisions de Bureau et du Collège des Questeurs, cette indemnité est évoquée à l’article L. 136-2 du code de la sécurité sociale, qui prévoit son assujettissement à la contribution sociale généralisée (C.S.G.) ainsi qu’à la contribution pour le remboursement de la dette sociale (C.R.D.S). En revanche, elle est exclue de l’assiette de l’impôt sur le revenu, conformément au 1° de l’article 81 du code général des impôts, qui prévoit que sont affranchies de l’impôt « les allocations spéciales destinées à couvrir les frais inhérents à la fonction ou à l’emploi et effectivement utilisées conformément à leur objet ».

Il est également établi que l’indemnité représentative de frais de mandat n’est pas un élément de la rémunération du député. D’ailleurs, l’article 4 de l’ordonnance n° 58-1210 du 13 décembre 1958 portant loi organique relative à l'indemnité des membres du Parlement prévoit expressément que « L'indemnité parlementaire est exclusive de toute rémunération publique ».

D’autre part, il est également établi qu’elle s’apparente à une indemnité de fonction, ou de frais professionnels, destinée à couvrir des dépenses en rapport direct avec l’exercice du mandat. Cette interprétation est celle retenue en particulier par le Conseil constitutionnel qui a jugé dans deux décisions du 1er mars 2013  que : « … "l'indemnité représentative de frais de mandat" correspond, selon les termes de l'article L. 136-2 du code de la sécurité sociale, à une indemnité "versée à titre d'allocation spéciale pour frais par les assemblées à tous leurs membres" ; qu'elle est par suite destinée à couvrir des dépenses liées à l'exercice du mandat de député » (déc. n° 2013-4793 AN et déc. n° 2013-4795 AN). Cette définition, formulée dans un considérant de principe, constitue à ce jour la définition juridique la plus sûre de ce qu’est l’indemnité représentative de frais de mandat.

Afin de mieux définir le régime de l’IRFM, le Bureau de l’Assemblée nationale, dans sa réunion du 18 février 2015, a adopté, à l’unanimité, plusieurs règles d’usage qui figurent désormais à l’article 32 bis de l’Instruction générale du Bureau.

II. L’usage de l’IRFM

Trois catégories de dépenses au titre de l’indemnité représentative de frais de mandat peuvent être distinguées :

1°) Les dépenses juridiquement interdites : celles contribuant au financement d’une campagne électorale.

Dans ses décisions du 1er mars 2013, le Conseil constitutionnel a explicitement jugé que l’indemnité représentative de frais de mandat « … ne saurait (…) être affectée au financement d'une campagne électorale à laquelle le député est candidat ».

Cette interdiction figure désormais explicitement, depuis la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, dans le code électoral à l’article L. 52‑8‑1 : « Aucun candidat ne peut utiliser, directement ou indirectement, les indemnités et les avantages en nature mis à disposition de leurs membres par les assemblées parlementaires pour couvrir les frais liés à l’exercice de leur mandat ».

2°) Les dépenses déontologiquement interdites : celles qui, sans être interdites par la loi, sont susceptibles de soulever des difficultés d’ordre éthique.

En règle générale, il convient de rappeler que toutes celles qui ne sauraient être assimilées à des dépenses liées à l’exercice du mandat de député, mais à des dépenses purement personnelles, sont prohibées.

Plus particulièrement, parce que l’usage de l’indemnité représentative de frais de mandat ne devrait pas avoir pour conséquence un accroissement du patrimoine personnel du député, le Bureau de l’Assemblée nationale a décidé que l’IRFM ne saurait être utilisée pour l’acquisition d’un bien immobilier. Cependant, afin de ne pas donner à cette interdiction un caractère rétroactif, les dépenses afférentes à l’acquisition par un député, avant le 18 février 2015, d’un bien immobilier peuvent continuer d’être imputées sur l’indemnité représentative de frais de mandat versée après cette date.

Enfin, relèvent de cette catégorie des dépenses interdites les subventions aux associations ou les dons à des œuvres caritatives, ainsi que les cotisations à un parti politique dès lors que ces versements donnent lieu à une réduction d’impôt ou une déduction fiscale.

3°) Les dépenses autorisées :

Dans sa décision du Bureau du 18 février dernier, le Bureau a identifié cinq postes de dépenses susceptibles d’être prises en charge par l’IRFM :

« 1° Les frais liés à la permanence et à l’hébergement du député ;

« 2° Les frais de transport du député et de ses collaborateurs ;

« 3° Les frais de communication ;

« 4° Les frais de représentation et de réception ;

« 5° Les frais de formation du député et de ses collaborateurs.

Par ailleurs, le Bureau a confirmé le principe selon lequel il était possible de procéder à des versements de l’IRFM pour abonder le crédit collaborateur, principe déjà inscrit à l’article 57 du Règlement budgétaire, comptable et financier de l’Assemblée nationale.

III. Les autres mesures liées à l’IRFM

1°) La déclaration sur l’honneur

Aux termes de l’article 32 bis de l’Instruction générale du Bureau, chaque député est tenu, une fois par an, avant le 31 janvier, d’adresser au Bureau une déclaration attestant sur l’honneur qu’il a utilisé l’IRFM au cours de l’année précédente conformément aux règles établies par le Bureau.

Le Président peut après avis du Bureau, saisir le déontologue d’une demande d’éclaircissements concernant la situation d’un député, avec pour mission de lui en faire rapport.

L’obligation de déclaration sur l’honneur sera mise en œuvre pour la première fois en janvier 2016, pour les comptes de l’année 2015.

2°) L’obligation d’avoir un compte dédié

La décision du Bureau du 18 février dernier a confirmé la règle selon laquelle l’IRFM devait être versé sur un compte bancaire spécifiquement dédié, et ne recevant aucun autre versement. Cette règle, déjà mise en pratique dans les faits, garantit une meilleure gestion et une plus grande transparence de l’IRFM.

3°) L’obligation de reversement en fin de mandat

Le Bureau a également prévu l’obligation de reverser, à la fin du mandat ou en cas de cessation de mandat, la part non consommée de l’IRFM ; cette règle avait déjà été mise en œuvre sous la précédente législature.